2477 gmin i tylko kilkadziesiąt gotowych. Reforma wchodzi, system nie nadąża?

Na pierwszy rzut oka to wygląda jak kolejna reforma, która dotyczy głównie urzędników i specjalistów. Dokumenty, procedury, konsultacje. Temat, który łatwo pominąć.

Tyle że tym razem stawka jest znacznie większa.

To właśnie teraz zapadają decyzje, które określą, gdzie będą powstawały nowe dzielnice, które tereny pozostaną zielone, a które znikną pod zabudową. To one zdecydują, jak będą wyglądały miasta za kilka, kilkanaście lat i czy będą miejscem do życia, czy raczej przestrzenią pełną przypadkowych inwestycji.

Problem polega na tym, że ten system dopiero się kształtuje. Samorządy działają pod presją czasu, mieszkańcy coraz częściej wchodzą w spory o konkretne działki i przeznaczenie terenów, a eksperci nie ukrywają, że wiele rzeczy rozstrzygnie się dopiero w praktyce.

Chaos, który kosztuje miliardy

Zanim pojawił się plan ogólny, problem był już dobrze znany.

- Polska Akademia Nauk i Najwyższa Izba Kontroli przeanalizowały system planowania przestrzennego i jasno pokazały, że mamy do czynienia z dużym chaosem urbanistycznym. Jedna trzecia inwestycji powstaje w oparciu o warunki zabudowy, które często są wydawane w oderwaniu od studium. W gminach z niskim pokryciem planami miejscowymi nawet 9 na 10 takich decyzji było z nimi niezgodna, co prowadziło do fragmentaryzacji przestrzeni i zabudowy w przypadkowych miejscach. - tłumaczy Ilona Gałek z Fundacji Sędzimira.

To właśnie decyzje o warunkach zabudowy stały się symbolem problemu. W praktyce pozwalały budować niemal wszędzie, bez spójnej wizji rozwoju.

Efekty były kosztowne:

- Blisko 85 miliardów złotych kosztują nas skutki niekontrolowanego rozlewania się zabudowy – zarówno w infrastrukturze, jak i w codziennych kosztach mieszkańców, np. dojazdów. - tłumaczy Ilona Gałek z Fundacji Sędzimira.

Plan ogólny. Fundament nowego systemu

Reforma z 2023 roku wprowadziła dokument, który w praktyce zmienia zasady gry w całym systemie planowania przestrzennego. Plan ogólny gminy zastępuje dotychczasowe studium, ale jego rola jest znacznie większa niż poprzednika.

- Plan ogólny znacząco różni się od dotychczasowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Główną różnicą jest to, że jest to akt prawa miejscowego. Studia tymi aktami nie były, co powodowało, że decyzje o warunkach zabudowy nie musiały brać ich pod uwagę. To właśnie miało swoje konsekwencje w chaosie przestrzennym. Plan ogólny określa podstawowe zasady zagospodarowania całej gminy i wraz ze strategią rozwoju będzie stanowił podstawę dla planów miejscowych oraz decyzji o warunkach zabudowy - wyjaśniała Agnieszka Machnowska, urbanistka pracująca przy planach ogólnych.

To jedna z najważniejszych zmian tej reformy. Studium było tylko wskazówką, plan ogólny jest prawem, które bezpośrednio wpływa na to, co można wybudować i gdzie.

- Jeżeli nie będzie planu ogólnego, to wydawanie warunków zabudowy będzie bardzo utrudnione, a w praktyce może okazać się niemożliwe. To oznacza realne ryzyko zatrzymania procesów inwestycyjnych w gminach, które nie zdążą z jego uchwaleniem - podkreślała Machnowska.

Jak działa plan ogólny w praktyce

Najważniejszym elementem planu ogólnego jest podział całej gminy na strefy planistyczne. To one decydują, jakie funkcje mogą pojawić się na danym terenie.

- Cała gmina musi zostać podzielona na strefy planistyczne. Nie są to strefy, które można dowolnie wymyślać, tylko ich katalog jest określony w ustawie i rozporządzeniu. Każda strefa ma przypisany profil funkcjonalny, czyli katalog dopuszczalnych przeznaczeń terenu, który później przekłada się na to, co można zapisać w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy - wyjaśniała Agnieszka Machnowska.

To oznacza pełne ujednolicenie systemu w skali kraju, ale jednocześnie ogranicza swobodę gmin.

Każda strefa ma także przypisane konkretne parametry:

- Do każdej strefy przypisywane są wskaźniki urbanistyczne, takie jak maksymalna intensywność zabudowy, maksymalna wysokość, udział powierzchni zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Te wskaźniki są określone ustawowo i nie można ich dowolnie zmieniać - wyjaśniała Agnieszka Machnowska.

W praktyce oznacza to, że plan ogólny nie tylko wskazuje funkcję terenu, ale też narzuca konkretne parametry zabudowy, które będą obowiązywać w kolejnych dokumentach.

Kluczowe jest też ograniczenie nowych terenów pod zabudowę:

- Gmina musi wykonać bilans oparty na prognozach GUS i ustawowo określonych metodach. Nie można dowolnie zwiększać terenów mieszkaniowych. Jeżeli przekroczy się określone wskaźniki, wojewoda może unieważnić uchwałę - zaznaczyła Machnowska.

Polska nie nadąża z reformą. Dane są bezlitosne

Skala problemu jest większa, niż się wydaje. Reforma planowania przestrzennego obowiązuje od 2023 roku, ale jej wdrażanie wyraźnie zwalnia. Na dziś tylko około 60 z 2477 gmin uchwaliło plan ogólny. Jednocześnie ponad połowa samorządów nawet nie rozpoczęła prac albo jest na bardzo wczesnym etapie. To oznacza jedno: większość kraju dopiero zaczyna ten proces, a czas ucieka.

Rząd się cofa i daje więcej czasu

Właśnie dlatego rząd zdecydował się na kolejne przesunięcie terminów. Zgodnie z projektem nowelizacji, który już trafił do Sejmu, gminy będą miały czas na uchwalenie planów ogólnych do 31 sierpnia 2026 roku. To już trzecia zmiana harmonogramu. Początkowo mówiono o końcu 2025 roku, potem o połowie 2026.

Zmiany nie kończą się na samym terminie.

Nowelizacja przewiduje też konkretne korekty systemu:

• ograniczenie możliwości składania wniosków o warunki zabudowy tylko do osób mających prawo do działki
• wprowadzenie ważności „wuzetek” do 5 lat od 2027 roku
• większą elastyczność w Zintegrowanych Planach Inwestycyjnych, czyli negocjacjach między gminą a inwestorem
• przesunięcie pełnej cyfryzacji planowania aż do 2029 roku

To pokazuje, że państwo widzi problem. Ale jednocześnie próbuje go rozwiązać „w trakcie jazdy”.

Gdańsk. 6 tysięcy głosów i realne konflikty

Na tle całego kraju sytuacja w Gdańsk pokazuje, jak ta reforma wygląda w praktyce – już nie w teorii, tylko w realnym mieście i z realnymi emocjami mieszkańców.

Konsultacje społeczne planu ogólnego trwały tu ponad sześć tygodni – od 16 lutego do 31 marca 2026 roku, czyli dłużej niż wymagają przepisy. W tym czasie odbyły się dziesiątki spotkań, dyżurów i rozmów z mieszkańcami. W konsultacje zaangażowano szkoły, biblioteki, a nawet komunikację miejską, gdzie pojawiały się materiały informacyjne. W jednym tylko otwartym spotkaniu udział wzięło około 300 osób.

Efekt?

• około 6 tysięcy wniosków na wcześniejszym etapie
• około 3 tysięcy uwag zgłoszonych już do konkretnego projektu

To pokazuje skalę zainteresowania, ale też skalę napięć.

Jak tłumaczyła Edyta Damszel-Turek, urbanistka miasta, konsultacje miały być jak najbardziej dostępne:

- Zależało nam na tym, aby każdy miał czas zapoznać się z projektem planu ogólnego. Przez cały okres konsultacji był on dostępny online, ale też w siedzibie biura, gdzie projektanci wyjaśniali szczegóły. Zorganizowaliśmy 15 dyżurów w różnych częściach miasta, a mieszkańcy bardzo doceniali możliwość indywidualnej rozmowy - tłumaczyła Edyta Damszel-Turek, urbanistka miasta Gdańsk.

Mimo szerokiej akcji informacyjnej i dużej dostępności pojawiły się konkretne spory. Dotyczą one przede wszystkim przeznaczenia terenów.

W trakcie spotkania zapytaliśmy jako Puls Gdańska, co jeszcze mogą zrobić mieszkańcy na dalszym etapie. Agnieszka Machnowska nie zostawiła złudzeń:

- Wnioski to jest pierwszy etap, kiedy projektu jeszcze nie ma i mieszkańcy mówią, czego chcą. Potem mamy etap uwag, czyli moment konsultacji społecznych już nad konkretnym projektem. Później, jeżeli ktoś ma siłę przebicia, może rozmawiać z radnymi, bo oni mogą jeszcze wprowadzać zmiany, jeśli uznają je za uzasadnione. Natomiast jeżeli uchwała zostanie już przyjęta przez radę gminy, to staje się aktem prawa miejscowego i pozostaje możliwość jej zaskarżenia do sądu - tłumaczy Agnieszka Machnowska.

To jasno pokazuje, że największy wpływ mieszkańcy mają na wcześniejszych etapach. Później pole manewru jest już bardzo ograniczone.

Pośpiech, presja i decyzje podejmowane „na ślepo”

Jednym z największych problemów, który wybrzmiał podczas spotkania, jest tempo wprowadzania reformy. Samorządy działają pod ogromną presją czasu, a jednocześnie często bez realnego punktu odniesienia.

- Ta reforma była bardzo potrzebna, bo miała ograniczyć chaos przestrzenny. Natomiast sposób jej wdrażania – z pośpiechem i przy niejednoznacznych przepisach – powoduje, że samorządy działają trochę po omacku. Nie mają do czego się odwołać, bo poza kilkudziesięcioma gminami, które uchwaliły plan ogólny, nie ma jeszcze doświadczeń, które pokazywałyby, co działa dobrze, a co nie - podkreślała Ilona Gałek z Fundacji Sędzimira.

To prowadzi do sytuacji, w której różne gminy podejmują zupełnie odmienne decyzje dla podobnych terenów:

- Zdarza się, że obszary o bardzo podobnym charakterze w różnych gminach są obejmowane zupełnie innymi strefami, bo każdy próbuje na własną rękę znaleźć rozwiązanie - mówi Ilona Gałek.

Efekt? System, który miał uporządkować przestrzeń, na razie sam jest w fazie eksperymentu.

Plan będzie oceniany dopiero w praktyce

Jednym z najbardziej zaskakujących elementów nowego systemu jest to, że nie przewidziano jasnych wskaźników oceny planu ogólnego. Nie ma jednego miernika, który pozwoli powiedzieć, czy dokument działa dobrze.

- Ustawodawca nie przewidywał formalnej ewaluacji planów ogólnych. Ich ocena nastąpi dopiero w trakcie funkcjonowania – poprzez wydawane decyzje o warunkach zabudowy i tworzone plany miejscowe. To wtedy zobaczymy, jak ten system działa w praktyce -wyjaśniała Agnieszka Machnowska.

W praktyce oznacza to, że plan ogólny będzie weryfikowany przez rzeczywistość. Dopiero po kilku latach okaże się, czy zapisy przekładają się na spójną przestrzeń, czy raczej powielają wcześniejsze problemy.

Jednocześnie dokument nie jest ostateczny i może być zmieniany:

- Plan ogólny może być modyfikowany. Ustawa przewiduje taką procedurę i gmina ma taką możliwość. Tak jak wcześniej zmieniano studia czy plany miejscowe, tak samo będzie można zmieniać plan ogólny - dodaj Machnowska.

Na dziś trudno jednoznacznie ocenić, czy ta reforma uporządkuje przestrzeń, czy stworzy nowe problemy. Nawet eksperci podkreślają, że na realne wnioski trzeba będzie poczekać kilka lat.

Jedno nie budzi jednak wątpliwości. To, co dziś trafia do planów ogólnych, zostanie z nami na dekady. To na ich podstawie powstaną nowe osiedla, znikną lub przetrwają tereny zielone i ukształtuje się sposób, w jaki będą funkcjonować miasta. To nie jest techniczny dokument dla urzędników. To decyzja o tym, jak będzie wyglądało życie mieszkańców w przyszłości.

I dopiero za kilka lat okaże się, czy był to krok w stronę uporządkowania przestrzeni, czy kolejna próba, która nie do końca zadziałała.